대통령제와 의원내각제의 비교 -정부형태 개헌론과 관련하여-

소개글

대통령제와 의원내각제의 비교가 지금(2011년), 여기(대한민국)에서 어떠한 의미를 가질 수 있을까?

현재 정계와 학계에서 뜨겁게 논의되고 있는 의원내각제로의 헌법개정론에 대하여 언급하지 않을 수 없다. ‘개헌’하면 곧 정부형태의 변경을 의미할 정도로 우리 헌정사의 개헌의 핵심은 줄곧 정부형태에 있어왔다. 그러나 과거 개헌론과 비교할 때 최근의 개헌론은 ① 혁명이나 쿠데타 등 정치적 격변의 비상시기가 아닌 비교적 헌정질서의 평온과 안정이 유지되는 정상상태에서 전개되는 점 ② 정치권 소수의 실력자들이 주도세력이 되어 밀실에서 개헌안을 준비하는 것이 아니라 국회가 중심이 되어 상당수의 국회의원들이 학회와 시민단체와 함께 연구와 토론활동에 참여하며 국민적 공감대를 형성해가고 있다는 점에서 헌정사적인 의미가 남다르다.

현행헌법의 정부형태, 즉 그 모형은 무엇인가? 헌법규정상 기본적으로 대통령제의 정부형태를 취하고 있으나 대통령제와 이론적으로 부합할 수 없는 이질적인 조항들로 인해서 “의원내각제적 요소가 가미된 대통령제”, “변형된 대통령제” 형태라고 본다.

이러한 모형이 마주하고 있는 현실은 어떠한가? 현실적 상황은 ① 정당의 민주성 취약 ② 국회의 입법자로서의 과제수행 능력 미약 ③ 사법부의 독립성 취약 ④ 국회의원의 낮은 전문성과 헌법준수의식 등의 문제를 지적할 수 있으며 여기에 더하여 ⑤대통령제에 이질적인 의원내각제적 요소들이 대통령의 권한을 더욱 강화시키는 방향으로 운용되고 ⑥ 대통령이 국가원수로서의 형식적 내지 의전적 권한을 넘어서서 부여받은 실질적인 권한들 역시 그간 적절한 균형 내지 견제기제 없이 운용되어왔다.

이에 따라 대통령제의 한계가 현실화되었다. 주로 여대야소 정국에서는, 대통령 1인에게 권력이 집중되고, 대통령이 입법부-행정부-사법부의 위에 군림하게 되었으며, 이른바 “제왕적 대통령제”로 불리게 되었다. 반면, 최근 빈번히 등장하는 여소야대 정국에서는 의회와 정부 간 대립이 심화되고 국정운영의 교착상태가 장기간 지속되는 비효율성이 극명히 드러났다.

목차

Ⅰ. 논의의 출발점과 그 전제
1. 출발점 : 국가형태론의 극복과 정부형태론의 의미
2. 전제 : 정부형태 비교의 ‘헌법’적 고찰

Ⅱ. 모형 : 대통령제와 의원내각제의 뿌리와 기본구조의 비교
1. 대통령제와 의원내각제의 뿌리
(1) 사상적 토대 : 법치주의와 권력분립
(2) 역사의 산물과 이론의 산물 : 권력분립 연성형과 권력분립 엄격형
2. 대통령제와 의원내각제의 기본구조의 비교
(1) 입법부와 행정부 간의 상호독립형과 상호의존형의 차이
(2) 입법부와 행정부 간의 견제와 균형 실현방식의 차이
(3) 행정권의 분리 여부 및 민주적 정당성의 분리 여부
3. 기본구조의 본질과 비교의 목적 : 입법과 집행의 관계 모형, 무엇을 위한 비교인가?

Ⅲ. 가능성과 한계 : 기본구조에서 도출되는 장점과 단점의 비교
1. 대통령제의 단점이자 의원내각제의 장점
(1) 대통령제의 단점 : 대통령의 독재 또는 ‘분리된 정부’ 상황의 비효율성
(2) 의원내각제의 장점 : 민주적 정당성의 일원성, 책임정치의 실현, 국정운영의 효율성
2. 대통령제의 장점이자 의원내각제의 단점
(1) 대통령제의 장점 : 국정의 안정, 높은 정부선택인지성, 의회 다수파의 횡포 방지
(2) 의원내각제의 단점 : 정국의 불안정, 낮은 정부선택인지성, 의회 다수파의 독재
3. 장단점의 본질과 비교의 목적 : 모형에 내재된 가능성과 한계, 적합한 수단인가?

Ⅳ. 전제조건과 실제운용 : 대통령제와 의원내각제의 성공조건의 비교
1. 권력분립의 현대적 변화와 이에 따른 양 정부형태의 성공조건의 비교
(1) 권력분립의 변화 상황과 양 정부형태 성공조건의 엄격한 구별에 대한 재고
(2) 정당국가화에 따른 대통령제와 의원내각제의 성공조건
(3) 행정국가화에 따른 대통령제와 의원내각제의 성공조건
(4) 사법국가화와 헌법의 우위를 관철하기 위한 규범통제제도에 관하여
2. 양 정부형태의 성공조건으로서 또 다른 변수 : 중하위제도와의 조응성과 정치문화
(1) 각 정부형태에 적합한 정당체계와 선거제도의 정비
(2) 의원의 자질과 국민의 정치적 성숙
3. 성공조건의 본질과 비교의 목적 : 모형작동의 전제조건과 실제운용, 가능성과 한계의 현실화

Ⅴ. 논의의 실익 : 대한민국헌법에의 적용 - 개헌론과 관련하여
1. 헌법 이론적 문제제기 : 정부형태의 변경, 과연 헌법의‘개정’인가 ?
2. “변형된 대통령제”의 작동구조 : [모형]→[전제조건+실제운용]→[단점/한계의 현실화]
3. 현재의 결론 : 현행 대통령제의 보완 운영

Ⅵ. 맺으면서 : 현재와 미래 그리고 현실과 규범

본문내용

논의에 앞서 그 전제로서, 이하 정부형태의 비교를 ‘헌법학’의 관점에서 접근한다는 점을 밝힌다.

모든 규범과 현실 사이에는 완전히 제거될 수 없는 일정한 거리가 항상 존재하고 헌법 역시 그러하지만, 특히 헌법의 경우 정치적 이해관계에 의한 왜곡이 더하여져 문제를 훨씬 복잡하게 만든다는 점이 고려되어야 한다.

따라서 이하 정부형태를 헌법적으로 접근한다는 것은 현실의 문제를 도외시한 일반론적 고찰에 그치고 않고, 오히려 ‘정치적․사회적 현실’과 ‘법적 헌법’, 즉 현실과 규범, 존재와 당위를 상호 접근시키고자 노력함으로써 살아있는 헌법적 논의가 될 수 있도록 한다는 것이다.

정부형태와 관련한 전반적인 논의들 역시 타당하게도, 헌법규범과 헌법현실을 아우를 수 있는 내용으로 채워져야 한다는 방향설정에 있어서 공통된 기반을 두고 있는 것으로 보인다.

본격적인 논의의 시작은 ‘규범’으로서 존재하는 제도의 틀, 즉 모형이다.
따라서 대통령제와 의원내각제 모형의 기본구조(Ⅱ)를 일차적으로 살핀다.
그러나 이러한 틀을 갖추게 된 배경부터 정확히 이해하기 위해서 자연스럽게 과거의 ‘현실’,
즉 역사적 뿌리에 대한 이해가 필요하다.

참고 자료

권영설, 헌법이론과 헌법담론
김도협, 실현가능한 모델로서의 의원내각제, 법학연구 제18권
김상겸, 권력분립과 정부형태에 관한 연구 -법치국가원리와 관련하여-, 헌법학연구 제12권 제4호
김하열, 현행 헌법의 의원내각제적 요소에 대한 평가, 강원법학 제32권
남복현, 정당국가에 있어 대통령의 역할, 공법학연구, 제5권 제2호
문광삼, 일본의 의원내각제 연구, 부산대학교 법학연구 제44권 제1호
박상철, 정당공천의 헌법적 쟁점과 개선방향, 공법학연구 제9권 제2호
신우철 ,최근 ‘정부형태변경론’에 대한 비판, 고시연구 2002년 8월
양승두,이동과,김영삼,전형성, 영미공법론, 길안사
윤대규, 왜 개헌인가?, 한울
윤창환, 대통령제 국가의 선거제도에 관한 분석, 동국대학교 대학원 박사학위 논문
이종상, 통치구조상 의원내각제의 위상, 헌법학연구 제2권
임성학, 대통령제와 권력구조 : 정치이념을 중심으로, 의정연구 제13권 제1호
정만희, 헌법개정연구, 세종출판사
정종섭, 한국 헌법상 대통령제의 과제, 헌법학연구 제5권 제1호
정진민, 한국 대통령제의 문제점과 극복 방안: 정부형태와 정치제도의 조응성을 중심으로, 한국정당학회보 제3권 제1호
장영수, 헌법학
장영수, 김수갑, 차진