[한국정부론]한국의 행정 국가화 현상에 대해 대통령제의 이원적 정통성

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이 글은 한국의 행정 국가화 현상에 대해 대통령제의 이원적 정통성이 낳는 분할정부의 문제를 해결하기 위한 노력에서 파생하는 것으로 보고 있다. 행정부 주도의 정책과정을 행정 국가화 현상이라고 이해한다면 한국에서 행정 국가화 현상의 약화는 민주화의 진전과 발전국가의 해체속도에 크게 뒤지고 있다고 할 수 있다. 또 제도론적 관점에서 ‘한국행정국가의 지속’이라는 문제를 다루어, 기존의 헌법적·문화적 고찰을 보충하려 한다. 제도론적 관점은 대통령제의 이원적 정통성이 불러오는 행정부와 입법부의 갈등에 주목하고, 대통령이 분할정부 하에서의 교착상태를 해소하고자하는 동기에 주목하며, 한국에서는 집권여당이 입법부에 대한 통제와 지배를 통해 교착상태를 해소하고 있다고 본다. 여기서 집권여당에 의한 입법부 지배는 의회의 ‘거수기화’를 가져오고, 의회의 거수기화는 행정부 주도 정책과정의 기반이 되고 있다고 보는 것이다.
먼저 한국 행정 국가화 현상의 특징에 대해 문제제기를 해보면, 의원내각제를 채택하고 있는 정치선진국에서 조차 보편적인 추세가 되고 있는 행정부의 역할 강화는 우리나라도 예외는 아니다. 입법부의 권한과 역할이 극도로 위축되었던 권위주의적 발전국가는 한국적 행정국가의 전형적 양태라 할 수 있을 것이며, 아직도 “제도화된 행정국가”라고 불릴 정도로 한국에서 행정 국가화 현상은 강하게 구현되고 있다. 이러한 현상은 경제적 합리성 위주의 관료화된 정책결정을 낳았고, 한국 행정국가만의 특징이라고도 할 수 있는 행정부에 의한 입법부의 통제와 지배가 거의 구조화된 형태로 나타나고 있다. 집권당의 의회지배로 정책과정에서 의회가 주변화 되고, 상대적으로 행정부가 정책과정을 주도하는 ‘한국적’ 행정 국가화 현상이 민주화 이후에도 상당기간 지속되고 있는 것이다. 그 이유는 한국에서 집권당에 의해 장악되는 의회는 본질적으로 거수기의 역할에 머물게 되어 독자적이고 자율적인 정책능력을 배양할 기회가 크지 않았기 때문이다.

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